9 新政府发行的新货币，百姓不愿意使用，王莽下书说：“钱币重量太大，则小额交易不便；重量太轻，又携带不便。应该轻重大小各个等级都有，那就方便，百姓乐意使用。”于是重新制作金币、银币、龟币、贝币、钱币、布币(布也是钱，不是真用布)，名曰“宝货”。钱币又分为六个等级，金币一个等级，银币两个等级，龟币四个等级，贝币五个等级，布币十个等级。于是宝货一共有五种材料(金、银、铜、龟、贝)，六种名称，二十八种币值。铸造钱币、布币的时候呢，都用铜，再掺以锡、铅，百姓溃乱，谁也搞不清楚，王莽也知道大家发愁这钱怎么用，于是又下令，还是只通行小钱值一钱，大钱五十钱，就这两种。龟币、贝币、布币又废除了。
民间私自铸钱无法禁止，王莽就严刑峻法，一家铸钱，邻居五家连坐，六家人口，全部没入官府为奴婢。无论官吏百姓，出门身上带钱的，都要申报登记，并随身携带钱币申报单。出门没有钱币申报单的，沿途旅社不得接收入住，关卡不得放行。公卿入宫，也要带着钱币申报单，注明身上带了多少钱，以向天下人做表率，彰显钱币申报单的重要性。
当时百姓都安于西汉的五铢钱，认为王莽的大小钱同时通行，难以辨别，而且他已经改了好几次，不知道下回还会怎样，都不信他。于是大家都继续使用五铢钱交易，并谣传说大钱将要废弃，不肯使用大钱。